行政法實施過程中公務員身份的確定

黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法制國家”的目標和要求。近期國務院釋出了《全面推進依法行政實施綱要》，以及7月1日實施的《行政許可法》，進一步推進了依法行政工作。行政法是國家法律體系中的重要組成部分，是僅次於憲法同刑法、民法一樣的一個基本部門法，是實現國家行政職能的重要手段，也是依法行政的法律依據和法律保障。具有行政人資格的國家公務員是行政機關實施行政法的具體執行者，具有雙重身份和與雙重身份相適應的雙重行為。對行政法實施過程中公務員身份的確定是實現依法行政的很需要保證。

1、公務員的雙重身份與雙重行為

公務員的雙重身份是指公務員同時具有公民和行政人的雙重身份。公務員的“原身”是公民，經過法律程式進入國家公務員隊伍後，無論其擔任職務多高，原來的身份（公民）及其法律地位並不因此而喪失，仍不失為一個公民。因此，公務員仍然具有公民的法律地位，即一方面可以享受法律賦予公民的基本權利，另一方面也必須履行法律規定公民的基本義務。公務員是擔任國家行政公職的公民，與國家構成了一種一般公民所沒有的法律關係，即行政職務關係。從而使其在原身份（公民）的基礎之上又形成了一個新身份，即“行政人”身份。公務員基於他的行政職務關係，可以代表國家實施行政管理職權。每個公務員都具有“公民”和“行政人”的雙重身份。

公務員具有與雙重身份相適應的雙重行為，即個人行為和行政行為。公務員以個人名義進行的活動屬於個人行為，當以國家代表人的身份實施國家行政管理時，其活動屬於公務活動（行政行為）。當公務員實施個人行為時，反映的是個人意志，表示的是個人身份，其行為一切後果均由自己承擔；
當公務員執行公務行為時，反映的是國家意志，表示的是行政人身份，國家必須對其行政行為承擔一切後果。

公務員雙重身份和雙重行為的並存，從理論上講是統一的，但在公務員的具體活動中卻時常有衝突現象發生，在一些時候可能發生交叉、混淆，從而不易辨認其行為是公務行為還是個人行為。主要表現在兩個方面：一是雙重身份的權利和義務不統一。作為國家公務員的公民具有行政人的權利和義務，鑑於他的特殊使命，國家賦予了比一般公民更多的權利（如行政職權、行政優益權等），同時也賦予了比一般公民更多的義務（行政職責、行政紀律等）。同時公務員作為公民仍具有公民的權利和義務，由此產生了兩種權利和義務。公務員作為公民時享受的某些權利，在其作為行政人時就不能享有；
作為公民無需承擔的某些義務，作為行政人必須承擔。二是雙重身份的行為和效果不統一。行政法要求公務員的雙重身份、雙重行為和雙重效果要統一，但當公務員在活動中把身份與行為交錯時就會出現兩種違法現象，即公務員以公民身份去對待行政職責（行政行為），發生行政失職現象；
公務員以行政人的身份去從事個人行為，出現濫用職權現象。

2、公務員的雙重身份與雙重行為的確認

公務員具體身份的確認是由其行為性質所決定的，當從事個人行為時，其身份是公民。當從事行政行為時，其身份應是行政人。劃分公務員個人行為和行政行為的標準目前尚未統一。歸納起來大致有以下幾種方法。一是按時間劃分。即把公務員的時間分為上班時間和下班時間。公務員在上班時間所從事的行為為公務行為，在下班時間的行為則為個人行為，行政主體只對公務行為承擔責任。但這種方法對公務員在上班時間從事個人行為和在下班後繼續執行公務的情況不能確認。二是按職責界限劃分。即按行政人的職權界限來劃分。行政人必須在自己的職權界限來劃分。行政人必須在自己的職權範圍內行事，不能超越職責許可權。這種標準至少能解決時間劃分方法的不足，但無意中把所有越權行為都推定為個人行為，免除了行政主體的連帶責任。其實，在許多場合下公務員的越權行為不過是執行行政命令，體現行政主體的意志。因為行政權力本身就要求下級服從上級，個人服從組織。在這種條件下行政主體不承擔責任顯然是不合理的；
三是按法律適用劃分。凡是不能適用民法的行為可作為行政活動理解。根據這種主張所作的劃分比較簡單，針對某種行為，首先尋找民法上的條款。如果找不到適用條款，便推定為公務活動。但忽視民法與行政法調整範圍的劃分需要用另外的標準而不是該法本身來確定；
四是按名義或公共利益來劃分。認為只要涉及公共利益，該活動不論是誰作出的，原則上公務行為由行政法調整。在我國目前的實際生活中出現的以行政主體名義為個人行為及主觀為自己客觀為他人的行為，也無法用這種標準正確地判斷其性質。

公務員行為性質較為科學的劃分方法是，首先區別個人行為和單位行為和單位行為，其次區別民事行為和行政行為。具體標準有三：一是公務員的行為以所屬單位名義作出，屬單位行為。以個人名義作出，則屬於個人行為。個人行為不可能是行政行為，單位行為不能以個人名義而只能以行政主體的名義作出。單位行為也有兩種可能，單位以行政機關法人身份出現時，公務員的行為則屬於行政行為，如果單位以行政主體的身份出現，公務員的行為則屬於行政行為；
二是公務員的行為是在他的職權範圍內作出的屬於單位行為，如果超出了職權範圍，需結合一和三標準作綜合認定；
三是公務員的行為是執行單位的命令或委託，不管單位的命令或委託是否超越許可權，都屬單位行為。

如：林某是分管路面巡邏的交警。一天，林某在家吃飯時接到熟人楊某的電話，說有個外地人的車一個月前交通肇事，撞了他的親戚，那輛肇事車被發現，此刻正停在該市某個地方，電話請交警立刻趕過去把那輛車扣住，說“去晚了恐怕又要離去”。林某於是身著便裝，趕到現場。在出示交警證件並簡單察看、問詢後，林某當即開具扣車證把車交由楊某開走，並通知車主2天內到交警隊接受詢問。在這件事例中，林某在下班時間受熟人之請，一個人身著便裝去處理超出他在單位內分工範圍的事情，似乎是一個私人的行為。但，他是交通警察，並在扣車過程中表明瞭這一身份，處理交通事故是公安交警職權，開具扣車憑證並把車開走、吩咐車主到交警隊接受詢問等行為也屬於交通事故處理的事項範圍。至於他是否超越行政機關內部分工範圍，是否熟人邀請而來，是車主無法辨認的。不管林某的行為是否有瑕疵，在車主以及其他人眼裡，有一點是確定的，即一個交警在處理交通事故。憑這一點，就可認定林某的行為在法律上屬交警機關的行政行為。

再如：某衛生監督所的1名食品衛生監督員獲得了科技成果，科裡部分同事為表示祝賀，由大家共同出資利用下班時間在其管轄區域內的某飯店聚餐。有的監督員在外面監督檢查後，身著制服並攜帶監督文書，直接參加了聚餐。在用餐過程中，發現部分菜已變質。於是，他們向飯店出示了證件，依照食品衛生法當場予以行政處罰。在這個事例中，參加聚餐的監督員對該飯店進行行政處罰是在其職權範圍內，而且身著制服，出示證件，符合行政執法程式和要件。但，他們是在下班時間，自己在消費，應屬於個人行為。

3、公務員如何正確行使權利履行義務

公務員具有雙重身份和與其相適應的雙重行為，要正確行使權利履行義務，就必須在實際實施行政行為和個人行為時，既要以行政人的身份認真對待行政職責，防止行政失職，又要以公民正確對待個人行為，避免濫用職權。除了健全法律法規，完善監督機制和管理機制外，作為公務員自身還應必須做到以下幾點：一是認真學習法律法規知識，提高執法水平，依法履行行政職責；
二是公正廉潔，忠於職守。正確運用國家和人民賦予的職權，公道正派，嚴格要求自己，不以權謀私；
三是遵紀守法，正確對待自己的雙重身份，實施與身份相適應的行為。實現雙重身份的權利和義務統一，雙重身份的行為和效果統一。

公務員在以行政人身份實施行政行為時，要嚴格依照法律法規，準確地反映國家的意志和表達行政主體的意志，正確行使行政主體賦予的行政職權和行政優益權等權利，正確行使行政主體賦予的行政職權和行政優益公等權利。按照法定程式，客觀公正地作出作為或不作為的具體行政行為，不損害行政相對人的合法權益和公共利益。同時，必須切實履行行政主體賦予的行政職責、行政紀律等義務。不以公民的身份去對待行政職責和行政行為，發生行政失職。自覺遵守行政主體的紀律，接受法律監督。

公務員在以公民身份實施個人行為時，正確行使我國《憲法》以及《行政法》和《民法》賦予公民的基本權利，履行法律規定公民必須履行的義務，不以行政人身份去從事個人行為，而出現超越職權、濫用職權、甚至假公濟私的現象。自覺接受社會的監督、群眾的監督、行政主體的監督。

依法治國的基本方略於1996年3月由第八屆全國人民代表大會第四次會議正式確立，並於1999年3月被載入憲法，依法治國重在依法行政。對公務員的行政人資格的確認不僅有助於確認行政行為的法律效力，有助於確認行政主體的責任，有助於確定相對人的具體權利和義務，維護相對人的合法權益不受非法侵害，有助於確定訴訟的性質。而且也是確保依法行政，實現依法治國的目標。