檢察院審判工作彙報材料

年來，檢察機關依照法律規定開展民事行政審判活動檢察監督，收到了較好的社會效果和法律效果，但是當前民事行政檢察監督在實踐中存在不少問題和困擾，嚴重製約了民行檢察監督工作的深入開展。筆者作為一名基層民行檢察工作者，結合工作實踐，就基層院民行檢察工作存在的主要問題、原因及對策談一些看法，與同仁商榷。

一、基層民行檢察工作實踐中存在的主要問題

檢察機關對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定進行監督存在很多困難。按照現行法律的規定，檢察機關對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定發現確有錯誤的，有權按照審判監督程式提出抗訴，但是人民檢察院審查人民法院審判卷宗或進行調卷缺乏相應的法律規定，由於法律沒有規定檢察機關在民事檢察監督過程中的調查取證的職權，就使得現行法律規定的民事抗訴的力度受限，抗訴制度難以發揮應有的作用。如，延安市院向中院提出抗訴的一件案件，中院裁定由黃陵法院再審，該案在縣院發了檢察建議的情況下才審結。

人民法院將抗訴案件發回重審，弱化了檢察機關的抗訴權，降低了檢察機關的法律監督職能。司法實踐中，絕大部分抗訴案件被髮回重審，由原審法院另行組成合議庭重新審理，而原審法院卻向提出抗訴的人民檢察院(即其對等人民檢察院的上級檢察院)通知派員出席法庭。這種做法實際違背了司法制度的基本對等原則，同時也不利於及時糾正錯誤裁判。

基層人民檢察院無抗訴權，不利於抗訴活動的健康發展。

根據現行法律規定，基層人民檢察院無抗訴權。實際上，基層檢察院是與公民、法人和其他組織聯絡最直接的檢察機關，由於基層檢察院大量接觸實際工作，熟悉情況，對於同級人民法院審理的民事案件，情況較清楚，也便於調查取證，最易對民事訴訟進行及時有效地監督。在實踐中，大量的民事申訴案件當事人直接到基層人民檢察院去申訴。而對此基層人民檢察卻無抗訴權，只能建議或提請上級人民檢察提出抗訴。這無疑加大了抗訴活動的成本。可見，我國關於檢察機關對民事訴訟實行法律監督法律規定是原則的、有限的，檢察機關的民事訴訟法律監督職能受到了限制。

檢察機關代表國家提起公益訴訟，法理充足，法規缺位。

現行民事訴訟法雖然規定檢察機關有權對民事訴訟活動進行監督，但缺乏民事公訴的具體明確規定。近幾年來，全國許多地方檢察機關對提起公益訴訟工作作了有益的嘗試，積累了一些成功經驗，總體上取得了良好的社會效果。但由於立法不明確，司法實踐中檢察機關與法院認識不一，法學界對此仍存在分歧，因此開展此項工作目前仍舉步維艱。

人民法院的單方司法解釋及內部規定對檢察權進行限制的現象日趨增多。

如最高人民法院於底在重慶召開《全國審判監督工作座談會關於當前審判監督工作若干問題的紀要》中要求：“人民法院依照民事訴訟法規定的特別程式、督促程式、公示催告程式、企業法人破產還債程式審理的案件;以調解方式審結的案件;涉及婚姻關係和收養關係的案件;執行和解的案件;原審案件當事人在原審裁判生效兩年內無正當理由未向人民法院或人民檢察院提出申訴的案件;同一檢察院提出過抗訴的案件和最高人民法院司法解釋中明確不適用抗訴程式處理的案件，人民檢察院提出抗訴的，人民法院不予受理”的規定是違反我國《民事訴訟法》第187條、第188條“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應當再審”之規定的，是對檢察機關法律監督權的限制甚至剝奪。再如：“人民法院開庭審理抗訴案件，由抗訴機關出席法庭的人員按照再審案件的審判程式宣讀抗訴書，不參與庭審的其它訴訟活動…”等一些最高法院的規定也是對檢察權的限制，可以說是嚴重違法，缺乏法理基礎。

二、產生問題的原因所在

客觀地講，破解民行檢察長期以來路障重重的原因時，首先要對自身存在的問題深刻反思。檢察機關自身存在的問題與現行立法上的侷限性一樣，都會削弱民行檢察監督工作的效果：對民事行政檢察工作重視程度不夠，力量配備不足。

究其原因：一是民行工作起步較晚。由於歷史原因，民事訴訟法實行以後，民事檢察工作才被重視起來。各級檢察機關先後在檢察業務中增加設立了民事檢察部門，專門從事民事檢察監督工作。加之這項工作與其它檢察業務的關聯性不大，與各業務部門橫向聯絡較少，而且實事求是地講，工作業績上沒有取得重大突破，監督職能沒有得到有效發揮，致使大家對民行檢察工作的重要性缺乏充分認識，從而監督意識不強，觀念上難更新，思想保守，對新的監督方式探索研究的少，沒有開拓進取精神，使民行檢察工作發展緩慢。二是隨著機構改革，以延安檢察機關為例，13個基層檢察院民行檢察機構均被撤銷，民行人員被充實到控申部門，名義上配備一名民行專幹，實際上除寶塔區院外，其他十二個縣院無一名真正從事民行專幹。領導班子對民行檢察工作重要性的認識弱化，使民行檢察工作走入低谷。出現有些縣院民行工作幾乎不能正常開展，全年工作為空白。三是由於民行隊伍力量嚴重不足，民行檢察人員綜合業務素質和執法能力極度不適應民行檢察工作發展的需要。臨時湊數思想嚴重，有相當一部分人員年齡偏大，工作沒有積極性，執法意識不強。現有的民事行政檢察隊伍很難適應形勢發展的要求，直接影響著民行檢察監督工作的開展。
民行檢察的工作重點定位不準。

檢察機關的民行檢察監督包括兩個方面：一是對違反法律的判決、裁定的抗訴，二是對民事行政審判法官貪汙受賄、徇私舞弊枉法裁判行為依法偵查、追究刑事責任。民行檢察工作形式上的一手硬一手軟，導致最終結果是被動地受制於人;在此局面下我們應當把工作重點放在查處上;對徇私舞弊、枉法裁判者的懲處便是最好的監督。目前全國各檢察機關民行部門人員配備少，且大量精力放在尋找抗訴案源、抗訴、再審檢察建議、支援監督起訴等工作上，以完成上級院下達的崗位目標評比任務，致使在查處法官職務犯罪工作上沒有力度;後果是抗訴案件數量上升，改判卻很少，檢察建議發出不少，往往收效甚微;社會各界對監督的效果也不認同，難以達到社會所需要的監督效果

現行民事檢察制度在立法上的侷限性

1、現行立法的總則和分則的規定相互矛盾。在民事訴訟法中，關於民事訴訟檢察的規定，總則和分則不相一致。總則規定檢察機關有權對民事審判活動進行監督，規定的範圍十分寬泛。但是，在分則中，只規定檢察機關對已經發生法律效力的、確有錯誤的判決、裁定進行抗訴。具體的、可操作性的規定又十分狹窄。在這樣前後矛盾的法律規定面前，檢察機關的民事檢察監督進退兩難。按照民事訴訟法的規定，檢察機關對民事審判活動中的一切違法行為都可以進行監督，但由於分則中沒有具體規定，任何一個法院都可以法律沒有明文規定為理由，拒絕檢察機關對抗訴以外任何形式的法律監督;檢察機關僅僅按照分則的規定，對已經發生法律效力的判決、裁定進行監督，放棄對民事審判活動的全面監督，有悖於總則規定的精神;然而，按照總則的規定實施全面監督，則沒有分則的法律依據。同樣，現行的《民法通則》第59條和最高人民法院《關於貫徹執行〈民法通則〉若干問題的意見》(試行)第72條對於顯失公平的民事行為進行了規定，但是，實踐中，對一方當事人不願履行合同義務，以權利義務明顯不對等為由請求撤銷合同的案件，或者合同的簽訂有違反法律規定的案件，法院都是以合同的簽訂系雙方真實意思的表示而作出合法有效的判決，如有一方不服判決、裁定來檢察機關申訴，檢察機關卻無法進入監督程式，因為，此類情形並未納入《民事訴訟法》第179條之中。

2、法律賦予檢察機關的民事抗訴權過於狹窄。抗訴，是檢察機關行使法律監督職能的一項重要權力。包括上訴程式的抗訴權和審判監督程式的抗訴權。完整的抗訴權是將法院全部的判決、裁定、調解都置於監督之下，檢察機關對一審判決、裁定、調解和二審判決、裁定、調解都可以抗訴，而不論其是否生效。現行民事訴訟法規定的抗訴權，並不是完整的抗訴權，而是審判監督程式的抗訴權。按照這樣的規定，檢察機關只能對二審判決、裁定和一審生效的判決、裁定進行抗訴，凡是沒有生效的判決、裁定，檢察機關無權抗訴。這就是所謂的“事後監督”。同樣，檢察機關對法院的民事調解也沒有監督權，而法院做出的民事調解和判決具有同等的法律效力，法律規定檢察機關對民事判決可以提出抗訴，那麼對確有錯誤的民事調解檢察機關也應有權提出抗訴。實踐中，法院主張民事調解工作，近幾年，就我市兩級法院每年民事案件調解率佔40%左右，佔的比例相當大，但是現行民事訴訟法卻沒有賦予檢察機關此項權利。這些充分說明現行民事檢察工作中的抗訴權過於狹窄，是不完整的抗訴權。

3、法律賦予檢察機關的民事檢察監督職權過於狹窄。檢察機關的民事檢察職能既然是對人民法院的民事審判活動進行監督，那麼，就不應當僅僅享有抗訴權，僅僅對人民法院的民事審判活動中的生效判決和裁定進行監督，而應當按照民事訴訟法總則的規定，對民事審判活動實施全面監督。這種全面監督，不僅僅包括審判監督程式的抗訴，也包括對起訴至判決、裁定、執行全部活動的監督，以及對重要的民事案件參與訴訟的權力和對涉及國有資產流失和社會公益的案件的起訴權。這樣的民事檢察監督，才是完整的法律監督。然而，現行立法除了賦予檢察機關所謂的“事後監督”的抗訴權以外，再沒有任何其他的監督權力，檢察機關在這樣的立法面前，無法實施全面的法律監督職責。例如，今年一個基層院受理了一件當事人不服法院在執行過程中作出的民事裁定，該裁定明顯違反了《最高人民法院執行工作若干問題的規定(試行)，但檢察機關就是無法進入監督程式。

三、解決問題的對策

進一步完善立法，改變民行檢察監督的被動局面。

在民事訴訟法分則中規定檢察機關有權對民事審判活動實施全程監督;通過立法途徑賦予檢察機關對民事案件的起訴權，把調解和執行納入民行檢察監督範圍，將民事審判活動檢察監督的範圍進行拓寬和完善;賦予檢察機關實施民事檢察監督相應的權利，特別是對再審活動是否合法的監督權、糾正違法權、檢察建議權。

加大措施，狠抓辦案，提高民事行政檢察案件質量。

民事行政抗訴案件質量是民事行政檢察工作的立足點、出發點，也是民事行政檢察工作的落腳點和歸宿，更是民事行政檢察工作的得以生存發展的生命線。因此，首先要從增強民行監督意識入手，充分認識民事行政檢察是直接關係到人民群眾的切身利益，使人民群眾的合法權益得到保護，對錯誤裁判進行抗訴，平息民怨，對正確裁判進行息訴，化解矛盾，可以最大限度地維護社會穩定的一項重要職責。其次在審查案件中，要堅持“敢抗、抗準”和“公開、公正、合法”的辦案原則，緊緊抓住辦案質量、辦案效果、辦案效率三個環節。堅持正確的審查方法，在辦案中積極推行公開審查制度，製作了《民行申訴案件受案、立案告知書》，維護當事人的及時告知權利和義務，通過詢問雙方當事人，全面瞭解、查清案情，保證案件的正確辦理。堅持把握好抗訴標準。應儘量減少週轉環節，提高訴訟效率，提升案件質量，人民群眾也才能更加理解和支援檢察工作，檢察機關也才能更有效地履行法律監督職責。在決定是否抗訴時，嚴格按照抗訴條件審查把關。應儘量減少週轉環節，提高訴訟效率，提升案件質量，人民群眾也才能更加理解和支援檢察工作，檢察機關也才能更有效地履行法律監督職責。第三，理順辦案數量和質量的關係。要明確辦案質量是民行監督的前提，辦案數量是保證民行監督效果的基礎，要把辦理民行抗訴案件的質量和數量作為衡量民行檢察工作量化指標，規定立辦案件數量，以促進全市民行檢察工作向前發展。

加強協調、理順關係，為民事行政檢察工作順利開展釀造良好的外部環境。

雖然民事行政檢察工作的目的是為了促進實現公平、正義和維護社會穩定，但每改判一件案件，必然會影響到審判人員的形象和威信，因此，一方面需要加強與法院的聯絡，溝通思想，統一認識，爭取法院對民事行政檢察工作的理解和支援，在充分協商的基礎上，進一步細化民事行政檢察的操作規程，使民事行政檢察工作逐步走上規範有序的軌道，使民行檢察工作與審判工作既相互監督又互相配合。另一方面，要進一步自覺接受黨委領導和人大監督，建立定期彙報制度，主動向黨委和人大彙報民行檢察工作目標、工作部署和工作情況，特別是對辦案中遇到的重大問題和困難要及時向黨委和人大彙報，尋求黨委、人大的領導和支援，使黨委、人大成為檢察機關依法履行民事行政檢察職能的堅強後盾，從而使民事行政檢察監督的職能得到充分發揮。